O problema é a queda da receita, não o aumento da despesa

Professora Laura Carvalho (FEA-USP).

Professora Laura Carvalho (FEA-USP).

Complementando uma série de posts (ver “A economia no governo Dilma em 2015” e “Surge a autocrítica do primeiro mandato de Dilma“) aqui no Caderno sobre as reais causas da crise de 2015 e a autocrítica pertinente (sem a qual sempre há o risco de repetir os mesmos erros), vale a pena ler o texto da Professora Laura Carvalho sobre a PEC 241, que no seu ponto 1 esclarece muito bem a questão da origem da crise fiscal estar na queda da receita e não na ampliação das despesas. Como ficou claro nos dois posts anteriores, já citados, boa parte da responsabilidade dessa crise de receitas vem da adoção da Agenda FIESP, ou seja, da redução de tributos (“desoneração”).

Laura Carvalho, 12/10/2016

Organizei 10 perguntas e respostas sobre a PEC 241, com base na minha apresentação de ontem na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. Espero que ajude aqueles que estão sendo convencidos pelo senso comum. Lembrem-se: o orçamento público é muito diferente do orçamento doméstico.

1. A PEC serve para estabilizar a dívida pública?

Não. A crise fiscal brasileira é sobretudo uma crise de arrecadação. As despesas primárias, que estão sujeitas ao teto, cresceram menos no governo Dilma do que nos dois governos Lula e no segundo mandato de FHC. O problema é que as receitas também cresceram muito menos — 2,2% no primeiro mandato de Dilma, 6,5% no segundo mandato de FHC, já descontada a inflação. No ano passado, as despesas caíram mais de 2% em termos reais, mas a arrecadação caiu 6%. Esse ano, a previsão é que as despesas subam 2% e a arrecadação caia mais 4,8%.

A falta de receitas é explicada pela própria crise econômica e as desonerações fiscais sem contrapartida concedidas pelo governo e ampliadas pelo Congresso. Um teto que congele as despesas por 20 anos nega essa origem pois não garante receitas, e serve para afastar alternativas que estavam na mesa no ano passado, como o fim da isenção de 1995 sobre tributação de dividendos, o fim das desonerações e o combate à sonegação. A PEC garante apenas que a discussão seja somente sobre as despesas.

A PEC também desvia o foco do debate sobre a origem da nossa alta taxa de juros — que explica uma parte muito maior do crescimento da dívida, já que refere-se apenas às despesas primárias federais. Uma elevação da taxa de juros pelo Banco Central tem efeito direto sobre o pagamento de juros sobre os títulos indexados à própria taxa SELIC, por exemplo — uma jabuticaba brasileira.

A PEC é frouxa no curto prazo, pois reajusta o valor das despesas pela inflação do ano anterior. Com a inflação em queda, pode haver crescimento real das despesas por alguns anos (não é o governo Temer que terá de fazer o ajuste). No longo prazo, quando a arrecadação e o PIB voltarem a crescer, a PEC passa a ser rígida demais e desnecessária para controlar a dívida.

2. A PEC é necessária no combate à inflação?

Também não. De acordo com o Banco Central, mais de 40% da inflação do ano passado foi causada pelo reajuste brusco dos preços administrados que estavam represados (combustíveis, energia elétrica…). Hoje, a inflação já está em queda e converge para a meta. Ainda mais com o desemprego aumentando e a indústria com cada vez mais capacidade ociosa, como apontam as atas do BC.

3. A PEC garante a retomada da confiança e do crescimento?

O que estamos vendo é que o corte de despesas de 2015 não gerou uma retomada. As empresas estão endividadas, têm capacidade ociosa crescente e não conseguem vender nem o que são capazes de produzir. Os indicadores de confiança da indústria, que aumentaram após o impeachment, não se converteram em melhora real. Os últimos dados de produção industrial apontam queda em mais de 20 setores. A massa de desempregados não contribui em nada para uma retomada do consumo. Que empresa irá investir nesse cenário?

Uma PEC que levará a uma estagnação ou queda dos investimentos públicos em infraestrutura física e social durante 20 anos em nada contribui para reverter esse quadro, podendo até agravá-lo.

4. A PEC garante maior eficiência na gestão do dinheiro público?

Para melhorar a eficiência é necessário vontade e capacidade. Não se define isso por uma lei que limite os gastos. A PEC apenas perpetua os conflitos atuais sobre um total de despesas já reduzido. Tais conflitos costumam ser vencidos pelos que têm maior poder econômico e político. Alguns setores podem conquistar reajustes acima da inflação, e outros pagarão o preço.

5. A PEC preserva gastos com saúde e educação?

Não, estas áreas tinham um mínimo de despesas dado como um percentual da arrecadação de impostos. Quando a arrecadação crescia, o mínimo crescia. Esse mínimo passa a ser reajustado apenas pela inflação do ano anterior. Claro que como o teto é para o total de despesas de cada Poder, o governo poderia potencialmente gastar acima do mínimo. No entanto, os benefícios previdenciários, por exemplo, continuarão crescendo acima da inflação por muitos anos, mesmo se aprovarem outra reforma da Previdência (mudanças demoram a ter impacto). Isso significa que o conjunto das outras despesas ficará cada vez mais comprimido.

O governo não terá espaço para gastar mais que o mínimo em saúde e educação (como faz hoje, aliás). Gastos congelados significam queda vertiginosa das despesas federais com educação por aluno e saúde por idoso, por exemplo, pois a população cresce.

Outras despesas importantes para o desenvolvimento, que sequer têm mínimo definido, podem cair em termos reais: cultura, ciência e tecnologia, assistência social, investimentos em infraestrutura, etc. Mesmo se o país crescer…

6. Essa regra obteve sucesso em outros países?

Nenhum país aplica uma regra assim, não por 20 anos. Alguns países têm regra para crescimento de despesas. Em geral, são estipuladas para alguns anos e a partir do crescimento do PIB, e combinadas a outros indicadores. Além disso, nenhum país tem uma regra para gastos em sua Constituição.

7. Essa regra aumenta a transparência?

Um Staff Note do FMI de 2012 mostra que países com regras fiscais muito rígidas tendem a sofrer com manobras fiscais de seus governantes. Gastos realizados por fora da regra pelo uso de contabilidade criativa podem acabar ocorrendo com mais frequência.

O país já tem instrumentos de fiscalização, controle e planejamento do orçamento, além de metas fiscais anuais. Não basta baixar uma lei sobre teto de despesas, é preciso que haja o desejo por parte dos governos de fortalecer esses mecanismos e o realismo/transparência da política fiscal.

8. A regra protege os mais pobres?

Não mesmo! Não só comprime despesas essenciais e diminui a provisão de serviços públicos, como inclui sanções em caso de descumprimento que seriam pagas por todos os assalariados. Se o governo gastar mais que o teto, fica impedido de elevar suas despesas obrigatórias além da inflação. Como boa parte das despesas obrigatórias é indexada ao salário mínimo, a regra atropelaria a lei de reajuste do salário mínimo impedindo sua valorização real — mesmo se a economia estiver crescendo.

O sistema político tende a privilegiar os que mais têm poder. Reajusta salários de magistrados no meio da recessão, mas corta programas sociais e investimentos. Se nem quando a economia crescer, há algum alívio nessa disputa (pois o bolo continua igual), é difícil imaginar que os mais vulneráveis fiquem com a fatia maior.

9. A PEC retira o orçamento da mão de políticos corruptos?

Não. Apesar de limitar o tamanho, são eles que vão definir as prioridades no orçamento. O Congresso pode continuar realizando emendas parlamentares clientelistas. No entanto, o Ministério da Fazenda e do Planejamento perdem a capacidade de determinar quando é possível ampliar investimentos e gastos como forma de combate à crise, por exemplo. Imagina se a PEC 241 valesse durante a crise de 2008 e 2009?

10. É a única alternativa?

Não. Há muitas outras, que passam pela elevação de impostos sobre os que hoje quase não pagam (os mais ricos têm mais de 60% de seus rendimentos isentos de tributação segundo dados da Receita Federal), o fim das desonerações fiscais que até hoje vigoram e a garantia de espaço para investimentos públicos em infraestrutura para dinamizar uma retomada do crescimento. Com o crescimento maior, a arrecadação volta a subir.

Surge a autocrítica do primeiro mandato de Dilma

Por Allan Patrick

Dilma em evento na Fiesp. Foto: Marcelo Camargo/ABr.

Dilma em evento na Fiesp. Foto: Marcelo Camargo/ABr.

Não é mais prática neste Caderno a mera republicação de conteúdo, mas vamos aqui abrir uma exceção para chamar a atenção a um texto com uma excelente autocrítica registrada pela ex-Presidenta Dilma Rousseff sobre a condução da economia no seu primeiro mandato. O original foi publicado no Jornal GGN sob o título Dilma ao GGN: privatização, apagão e Estado de exceção.

Cometi equívoco, sim.

Erramos ao julgando que as isenções para as contribuições à Previdência, de quase R$ 30 bi, mais as do IPI poderiam resultar em aumento do investimento. Fizemos várias reuniões para discutir se as medidas contracíclicas ampliariam a demanda, neutralizaria o movimento de redução da atividade econômica.

Tínhamos um problema grave no câmbio. Ele veio de R$ 1,70 e chegou aos R$ 2,00. Aí ficamos mais aliviados. No entanto, nosso comércio com os Estados Unidos estava com déficit. O ajuste dos EUA foi em cima de salários e de benefícios. Decidimos então baixar o custo do trabalho, já que vivíamos uma fase de pleno emprego. Achávamos que melhoraria a atividade econômica.

A prática comprovou que serviu apenas para recomposição de margem. Fragilizou a gente, quando era mais necessário enfrentar a crise econômica. Perdemos R$ 40 bilhões de receita básica.

A vida mostrou que foi uma avaliação errada. Foi uma quantidade enorme de isenções fiscais.

O segundo equívoco foi achar que daria para fazer ajuste apenas cortando as despesas. Todos os países que saíram da recessão tiveram que aumentar a receita. Só com cortes de despesas, apenas se aprofunda ainda mais a crise. Os cortes fiscais que fizemos significou uma recomposição da receita perdida com as isenções. Nossa força seria a CPMF, que poderia arrecadar R$ 38 bilhões.

Não foi Joaquim Levy que bolou os ajustes fiscais. O Guido deixou quase todas as reformas prontas. Fizemos o aperfeiçoamento do seguro desemprego, resolvemos a questão da pensão-viúva.

Agora confiram aqui com nossa avaliação registrada em fevereiro deste ano: A economia no governo Dilma em 2015.

Não escrevo isso para me vangloriar, mas para fazer uma nova autocrítica da esquerda e do PT. Primeiramente à própria Dilma por não expor claramente esse raciocínio no início do seu segundo mandato. Ao não agir assim, Dilma deixou estupefata sua base de apoio à esquerda e permitiu que a narrativa do “assumiu o discurso e a prática neoliberal do perdedor” propagado pela extrema esquerda antipetista fosse ganhando ares de verdade entre seus apoiadores, um dos ingredientes relevantes do processo de deslegitimação democrática que resultou no impeachment.

Não ajudou também que parte expressiva da esquerda do PT, ao invés de fazer essa análise autocrítica do conjunto, preferiu a saída fácil de atacar Joaquim Levy. Talvez porque reconhecer o que Dilma agora expos resultaria numa verdadeira e incômoda autocrítica, já que membros desses setores foram responsáveis diretos pela implementação dessas políticas econômicas no primeiro mandato de Dilma que resultaram, ao final, no insucesso fiscal.

Atualização em 15/11/2016:

Novo texto no blog de Luís Nassif que ajuda na composição do quadro: O Xadrez da teoria que produziu 12 milhões de desempregados.

A economia no Governo Dilma em 2015

Por Allan Patrick

Joaquim Levy, o pomo da discórdia em 2015. Foto: Marcello Casal Jr./ABr

Joaquim Levy, o pomo da discórdia em 2015. Foto: Marcello Casal Jr./ABr

Vamos tecer aqui breves considerações sobre a economia brasileira no primeiro ano do segundo mandato do Governo Dilma, ou seja, durante 2015.

Comecemos pelo ponto que mais despertou polêmica, ao menos à esquerda do espectro político: a nomeação de Joaquim Levy para Ministro da Fazenda.

A maior parte dos críticos à esquerda ao Governo Dilma compõe uma narrativa em que enxerga a nomeação de Joaquim Levy como uma concessão da Presidenta aos setores mais conservadores do país, com o foco na manutenção da governabilidade e o ajuste das contas públicas. Sob essa perspectiva, sua passagem pelo governo teria sido um fracasso completo, pois nem conseguiu fazer o “ajuste fiscal” por culpa de sua própria ideologia de austeridade, que teria levado à queda do PIB e das receitas fiscais (arrecadação tributária), nem melhorou qualquer margem de governabilidade junto à mídia ou ao Poder Legislativo.

Mas é possível ver os fatos também numa perspectiva um pouco diferente.

No início de 2015 o Brasil ainda tinha o grau de investimento de três agências de rating (não vou entrar no mérito qualitativo do trabalho dessas agências). Com o PIB e a arrecadação tributária dando os primeiros sinais negativos, seria necessário proceder a um ajuste nas contas públicas para manter o status quo ante da qualificação da dívida pública.

Havia duas formas de fazer isso: uma mantendo o Ministro Guido Mantega à frente do Ministério da Fazenda; a segunda optando por um nome ao agrado do “mercado”.

Paradoxalmente, entre as duas opções, a que implicaria um corte menor de gastos públicos e, ao mesmo tempo, uma facilidade maior para desfazer as desonerações fiscais do primeiro mandato de Dilma, seria a de um ministro “próximo” ao “mercado”.

Não é nada agradável, mas a realidade é que a gestão de dívida pública é um fato intrinsecamente ligado ao mercado financeiro e, portanto, dependente dos humores e da “credibilidade” junto aos seus atores.

Com Guido Mantega seria necessário executar ajustes (cortes de gastos) ainda mais profundos para atingir o mesmo resultado perante esse público alvo.

Tanto é assim que, tendo ao final fracassado no objetivo de manter o grau de investimento com o rebaixamento da segunda agência de rating em mediados de dezembro de 2015, quase imediatamente Dilma demitiu Joaquim Levy.

Parte relevante da culpa por esse fracasso, é justo anotar, não foi de Levy, mas da decisão francamente estúpida do governo de bater chapa com Eduardo Cunha na eleição à Presidência da Câmara, ao invés de tentar compor com alguém menos problemático, o que permitiria a condução dos projetos de interesse do governo e do país no legislativo de forma mais tranquila.

Contribuiu, ainda, a irresponsável a ação da oposição e do seu braço midiático, que por interesses menores jogaram lenha no discurso da crise, dando-lhe uma dimensão maior do que a original. Estão aí as várias premiações do Nobel a economistas comportamentais para provar como o humor das populações e a psique coletiva é importante nos rumos da economia.

De qualquer forma, seja qual for a narrativa que a leitora ou leitor adote como a mais correta par ler os eventos de 2015, isso nos levará a uma pergunta chave:

Por que a necessidade de um ajuste fiscal?

Durante a campanha eleitoral de 2014, a oposição à direita, tanto a política como a midiática, acusou o Governo Dilma de ser irresponsável do ponto de vista fiscal.

Estariam certos e teria Dilma e o PT, portanto, praticado um estelionato eleitoral, ao adotar um forte ajuste fiscal no ano de 2015?

Antes de responder essa questão vamos abrir um parênteses, essencial à compreensão dessa questão, para trazer à luz do dia a “Agenda FIESP”.

A Agenda FIESP

Dilma em evento na Fiesp. Foto: Marcelo Camargo/ABr.

Dilma em evento na Fiesp. Foto: Marcelo Camargo/ABr.

O primeiro mandato de Dilma seguiu, na economia, uma linha que alguns economistas rotulam de Agenda FIESP (este e vários dos próximos links apontam para o Brasil Debate, uma revista eletrônica produzida principalmente por economistas de esquerda).

O objetivo dessa Agenda? Reduzir o “custo Brasil” e tornar mais competitiva no mercado internacional a produção brasileira.

No início do seu primeiro mandato houve um imenso esforço para reduzir os juros selic.

Foi promovida a desoneração da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento.

Medidas foram tomadas pra reduzir o custo da energia elétrica.

gasolina foi mantida em valores bem abaixo do praticado no mercado internacional.

Ou seja, Dilma, em seu primeiro mandato, fez quase tudo (exceto adotar política de achatamento salarial e retirar direitos trabalhistas) o que a direita normalmente promete, publicamente, ao setor produtivo para aumentar sua competitividade, mas que nunca põe em prática quando está no poder.

O que obteve como resultado ao ter sido a Presidenta a melhor atender os anseios do setor produtivo em seu governo? A FIESP anunciou apoio ao seu processo de impeachment.

Quem tiver interesse em se aprofundar nessa análise, sugiro uma ótima webaula com o Professor Guilherme Mello do Instituto de Economia da Unicamp, de maio de 2015:

O desajuste fiscal como consequência da “Agenda FIESP”

Respeitado o fato de que o mundo ainda vive os efeitos da crise econômica detonada em 2008 e seus desdobramentos, é possível avaliar o resultado dessa “Agenda FIESP”.

A Petrobrás se endividou, pois tinha a necessidade de fazer vultosos investimentos na exploração do pré-sal ao mesmo tempo em que teve que abrir mão de receitas no mercado local pra manter o combustível a preços módicos.

A Eletrobrás, outro ativo essencial do país para a manutenção de investimentos produtivos na geração de energia elétrica, também foi fortemente afetada pela política de modicidade tarifária.

A política da gasolina barata teve ainda o efeito colateral de prejudicar a cadeia produtiva do setor de etanol, num momento em que os biocombustíveis estão em alta no mundo todo. Pra memória do ápice da promoção do álcool combustível no Governo Lula, fica como sugestão o documentário Pump (neste momento, fevereiro de 2016, em cartaz na Netflix).

A desoneração da folha de pagamento, medida defendida até entre quem está bem mais à esquerda do governo no espectro político, como Leonardo Sakamoto, provocou uma sangria no caixa da Previdência que não foi compensada pelo aquecimento da economia no primeiro mandato de Dilma ou pela arrecadação de outros tributos.

A implosão na arrecadação da Contribuição Previdenciária

Há um sentimento público quase unânime, à esquerda e à direita, favorável à redução da incidência da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamentos, sob o argumento de que prejudicaria a geração de empregos.

É uma tese que merece contraditório, pois nos anos Lula houve a criação de 14 (catorze) milhões de empregos sem que se tocasse na sua base de cálculo.

A consequência da redução da Contribuição Previdenciária sobre a folha de pagamentos, “compensada” pela Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta, foi que o nosso sistema tributário se tornou ainda mais injusto, ao mesmo tempo em que ocorreu uma desastrosa queda na arrecadação, que tem sido muito mais forte do que a redução na atividade econômica.

As virtudes da Contribuição Previdenciária sobre a folha de pagamento

A primeira: embora não seja um tributo muito progressivo, é direto, ou seja, é proporcional ao nível de renda, enquanto tributos sobre o faturamento, chamados indiretos, pelos quais seria substituída, são proporcionais ao nível de consumo e, portanto, pesam mais quanto menor a renda familiar de quem consome.

segunda: a arrecadação sobre a folha é mais resiliente do que sobre o consumo. Nesse último caso, os ingressos fiscais ficam ainda mais dependentes dos humores de curtíssimo prazo da economia e do mercado de consumo.

A terceira: é muito mais fácil arrecadar a Contribuição Previdenciária sobre a folha de pagamentos porque ela tem um maior nível de “accountability” (há mais olhos atentos ao seu pagamento), pois não apenas o fisco está em cima, mas também os sindicatos, os próprios funcionários (é muito fácil para quem trabalha na contabilidade perceber que um tributo previdenciário não está sendo pago ou sonegado) e a Justiça do Trabalho.

Nenhuma dessas virtudes está presente em tributos sobre o faturamento, principalmente quando incidem de forma não-cumulativa.

As desonerações no Governo Lula

Devemos notar que as desonerações tributárias nos oito anos de Governo Lula se concentraram no IPI, tributo que permite ao contribuinte estimar com facilidade o impacto da desoneração no produto final. Também é um imposto cuja reversão da desoneração pode ser feita por meio de decreto presidencial, evitando desgastes desnecessários no Congresso ao fim da política de incentivos.

O papel da oposição

Então, respondendo à pergunta que deixamos em aberto sobre a campanha eleitoral de 2014, não, não houve estelionato eleitoral. Em nenhum momento a oposição política ou midiática “acusou” o Governo Dilma de baixar impostos, de reduzir o preço da gasolina ou de praticar a modicidade na tarifa de energia elétrica.

A “acusação” sempre foi no sentido de culpar o Governo Dilma por não abandonar a política de valorização do salário mínimo, a expansão do sistema de educação pública federal e os programas de atendimento à saúde como o Mais Médicos.

A oposição, infelizmente, é um vazio absoluto de ideias, e de lá não podemos esperar nada de positivo. Continuarão na sua campanha de desestabilização institucional, seja no Congresso, no TSE ou no STF.

Repetindo os erros?

Não culpo Dilma e os formuladores de seu programa econômico pela tentativa de aplicar a “Agenda FIESP”, já que é muito fácil criticar uma política pública tendo conhecimento posterior de seu resultado.

Discordamos de diversas críticas à esquerda que foram feitas ao longo do ano de 2015 à condução da economia pelo Governo Dilma. Todas elas, sem exceção, centravam fogo na escolha de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda e na adoção do ajuste fiscal mas em nenhuma delas esteve presente um esforço de autocrítica sobre o esgarçamento fiscal provocado pela adoção da “Agenda FIESP”.

A ausência dessa autocrítica e de um debate sobre o tema é preocupante, pois o risco de reincidir nos erros é real.

Sintoma disso é a recente proposta da bancada do PT na Câmara dos Deputados para reduzir a cobrança do Imposto de Renda Pessoa Física, que repete vários dos erros da redução da Contribuição Previdenciária sobre a folha.

Conclusões

A redução na Contribuição Previdenciária sobre a folha de pagamentos foi uma iniciativa muito difícil de ter seu impacto mensurado pelo consumidor. Dessa forma, a redução nos custos das empresas reverteu meramente no aumento da lucratividade, não no repasse para o público.

De certa forma, era essa a intenção do Governo Dilma com a “Agenda FIESP” como um todo: aumentar a lucratividade e daí elevar o nível poupança para, como consequência, promover o investimento, um axioma dos economistas clássicos liberais.

O problema é que não vivemos mais em economias fechadas e estanques. Essa lucratividade a mais no primeiro Governo Dilma acabou sendo investida em imóveis na Flórida ou contas bancárias localizadas em paraísos fiscais.

E para 2016?

Felizmente, o Governo Dilma começou a destravar o nó político ao colocar Jacques Wagner na Casa Civil, mas ainda teremos que aguentar mais um ano de Eduardo Cunha na Câmara dos Deputados, dado o temor reverencial que inspira em algumas instituições e a cumplicidade com a qual conta na mídia e na oposição.

Quanto à economia, teremos que aguardar ações do Ministério da Fazenda sob o comando de Nelson Barbosa pra avaliar se trará mudanças positivas em 2016.

O BNDES não tomou prejuízo com Eike Batista

Edifício Sede do BNDES. Foto: Marinelson.Almeida.

Edifício Sede do BNDES. Foto: Marinelson.Almeida.

Eleição se parece a um tempo de guerra, onde a verdade é a primeira que morre. Uma das informações incorretas que circulam livremente pela internet e pela imprensa é que o BNDES foi responsável por ajudar o empresário Eike Batista na construção do seu falido grupo empresarial, emprestando graciosamente a juros subsidiados. Como consequência, teria tomado um prejuízo bilionário com a falência do empresário, prejudicando o contribuinte brasileiro.

Essa informação é falsa! Eike foi uma invenção do mercado de capitais (bond holders e private equity) e dos bancos privados (Itaú, Bradesco, Santander e BTG, dentre outros).

O BNDES, efetivamente, emprestou R$ 6 bilhões ao Grupo X, mas sempre via bancos privados, os quais garantem os empréstimos. Sendo assim, o BNDES só viria a ter prejuízo com a operação se um dos bancos garantidores (Itaú, Bradesco, Santander ou BTG) viesse a falir.

Já o empréstimo da Caixa Econômica Federal, também banco público, ao Grupo X tem a garantia do Santander.

Como tantas elocubrações antipetistas, esta também não tem nexo com a realidade.

Atualização em 02/12/2014

Santander dá calote na Caixa.